Доклад комиссии об издержках по выборам в Учредительное Собрание. Докладчик М.Б. Вишняк
Transcription
<<GARF,f.1810,op.1,d.42,l.1-13>>
<<l.1>>
№ 264.
Доклад комиссии об издержках по выборам в Учредительное Собрание.
Докладчик М.Б Вишняк.
Приступив к исполнению возложеннаго на комиссию поручения обсудить вопросы о расходах, связанных с выборами в Учредительное Собрание, комиссия прежде всего остановилась на том, какие вопросы должны быть предметом обсуждения комиссии.
Комиссия признала, что помимо намеченнаго Общим Собранием в заседании 15 Июля вопроса о возможности возложения части расходов по печатанию списков кандидатов на партии и группы, их заявляющия, в ея задачу входит представление заключения Особому Совещанию относительно того, за счет каких источников должны быть произведены те или иные расходы по выборам в Учредительное Собрание.
Выборное законодательство западно-европейских государств весьма различно разрешает вопросы об издержках, вызываемым выборной процедурой.
Надлежит, однако, признать, что как общее правило, расходы по выборам в представительныя учреждения на Западе производятся преимущественно за счет государства и только в качестве изъятия из этого правила некоторые отдельные расходы возлагаются на средства общин, городов и т.п.
Этот путь уже предуказан Временным Правительством, постановлением которого от 14 Июля в распоряжение Министерства Внутренних Дел ассигновало из средств государственнаго казначейства 7.000.000р. на расходы, связанные с технической подготовкой выборов в Учредительное Собрание, при чем из представления Министерства Внутренних Дел по этому делу видно, что им имелись в виду расходы на покупку всей нужной для выборов бумаги /для избирательных и кандидатских списков, бюллетеней, удостоверений и конвертов/, на печатныя работы, на заготовку урн и на перевозку всего этого материала на места.
Полагая, что в принципе возложить на казну расходы сопряженные
<<l.2>>
c выборами в Учредительное Собрание, надлежит уже по одному тому, что выборы имеют общегосударственное , всероссийское значение, комиссия вместе с тем остановилась подробнее на отдельных категориях расходов и в лице части своих сочленов признала, что некоторые из расходов частично, а некоторые полностью должны быть отнесены на счет других источников. Такими источниками в некоторых случаях должны явиться средства местных органов самоуправления земских или городских общественных управлений, политических партий или групп или даже отдельных лиц. Хотя по некоторым частным вопросам мнения членов комиссии разделились поровну и определеннаго решения вынесено не было, но те из членов комиссии, которые высказывались за отнесение расходов на счет местных источников - полностью или в части – мнение свое основывали не только на желательности, чтобы земства и города пришли на помощь государственному казначейству, чрезмерно обремененному другими неотложными расходами, но и на том, что по бытовым условиям русской жизни производство выборов не за счет государственнаго казначейства вызовет несомненно сокращение размеров расходов. К этому присоединялись и соображения практическаго свойства.
К числу весьма значительных расходов по выборам должен быть отнесен расход на составление и переписку избирательных списков. Хотя материалом для них и явятся списки, составленные для выбора городских и земских гласных, тем не менее различие требований, предъявляемых к тем и другим, а затем и самая переписка избирательных списков в нескольких экземплярах потребует значительной дополнительной работы, и, притом, работы весьма спешной. О размерах этой работы можно судить хотя бы по тому, что всего в эти списки должно быть внесено около 80 миллионов имен избирателей, с указанием местожительства, возраста и рода занятий.
В некоторых случаях списки будут составлены с переводом на местный язык, при чем с них должно быть снято не менее одной копии. Считая, что на листе писчей бумаги можно будет вписать не более 40 фамилий, всего под избирательные списки пойдет около 2 Миллионов листов /без копий/. В отдельном же
<<l.3>>
избирательном участке с 2.000 избирателей на один только список потребуется около 50 листов, т.е. 200 страниц писчаго формата.
Вполне поэтому естественно, что эту работу можно более или менее своевременно выполнить только или при чрезвычайном напряжении труда всех служащих в волостных , поселковых и городских управах или путем привлечения посторонних работников. И в том и в другом случае потребуется со стороны учреждений, составляющих списки, дополнительный расход, и расход, в общей сумме по всей России, весьма значительный. Но кроме составления и переписки избирательных списков на волостныя, поселковыя и городския управы возлагается также разсмотрение разного рода жалоб, протестов и заявлений по поводу составления избирательных списков и ведения по этим жалобам переписки с уездной или городской избирательными комиссиями в течение всего периода составления списка и до дня выборов. Это также не может не вызвать расходов со стороны подлежащих учреждений. К той же категории расходов по оплате личнаго труда должен быть отнесен расход и на вознаграждение служащих, которые будут приглашены к занятиям в избирательных комиссиях /участковых, уездных, городских, окружных, столичных и Всероссийской/.Расход этот является также значительным и неизбежным, ибо, как в первом случае, нет никаких оснований не оплачивать труда лиц, обслуживающих названныя комиссии.
Наконец, не малый расход вызовет и установление вознаграждения для членов избирательных комиссий.
Определить заранее и единообразно размеры этого вознаграждения ля каждого отдельного случая не представляется никакой возможности, они должны неминуемо варьировать в зависимости от условий времени и места. Весьма сложным явился бы с другой стороны, надзор правительственных органов за целесообразным расходованием средств, если бы таковыя были отпущены из казны в распоряжение местных органов самоуправления, предоставление же необходимых сумм в непосредственное распоряжение общественных организаций при отмеченной выше неопределенности их размера, едва ли может явиться мерою целесообразною при возможности
<<l.4>>
недостаточно экономнаго и даже слишком щедраго расходования средств.
Выходом из этого положения, по мнению некоторых членов Комиссии, было бы совместное участие в некоторых расходах, как органов местнаго самоуправления так и казны, так как при этом условии опасение излишней расточительности в значительной мере отпадает, а с другой стороны, при возмещении части расходов казною, расходы местных установлений не будут для последних излишне обременительными. В отношении расходов, вызываемых составлением избирательных списков, вышеуказанное мнение было принято большинством голосов, при чем член комиссии В.В. Водовозов высказывался за желательность установления определенной суммы/например 75 р. за каждую тысячу избирателей/, которая должна быть выдаваема учреждению, составляющему список, в качестве воспособления, с тем, чтобы расходы сверх этой суммы относились уже целиком на местные средства, а член комиссии М.В.Вишняков, оставаясь на ранее высказанной им точке зрения, что все издержки, связанныя с выборами, должны быть отнесены на счет государственнаго казначейства, полагал, что и в данном случае не должно быть никаких изъятий из этого общаго принципа.
По изложенным соображениям комиссия признала желательным:
1/ Расходы по составлению избирательных списков отнести на средства подлежащих органов местнаго общественнаго управления с последующим возмещением 50% этих расходов из средств государственнаго казначейства;
2/ расходы по вознаграждению членов избирательных комиссий – по мнению двух членов комиссии,- отнести на средства подлежащих городских и земских учреждений, а по мнению других двух членов, - на средства государственнаго казначейства;
3/ расходы на вознаграждение членов Всероссийской по делам о выборах в Учредительное Собрание Комиссии отнести на средства Государственнаго Казначейства;
4/расходы на делопроизводство уездных, городских, окружных и столичных избирательных комиссий, по мнению двух членов комиссии- отнести на средства подлежащих городских и земских учреждений с последующим возмещением этих расходов из средств государственнаго казначейства, а по мнению других двух
<<l.5>>
членов комиссии-отнести на средства Государственнаго казначейства;
5/расходы на делопроизводство Всероссийской по делам о выборах комиссии отнести на средства государственного казначейства. В связи с предложенным возложением расходов по вознаграждению членов избирательных комиссий на казну, комиссия остановилась на вопросе о форме такого вознаграждения, о размерах его и о лицах, коим таковое вознаграждение должно быть выдаваемо.Что касается формы вознаграждения, то в этом отношении наиболее удобным являлось бы по мнению комиссии, так называемое пожетонное вознаграждение. В большинстве случаев, работа членов комиссии сведется к совместному обсуждению и разрешению различнаго рода вопросов по поводу выборов. При таких условиях вознаграждение не постоянное, а за каждое заседание, в котором члены комиссий практически принимают участие, является как будто бы наиболее практичным и справедливым. Вместе с тем, те из членов комиссий, которые считали, что расходы по вознаграждению членов избирательных комиссий должны быть возложены на казну, полагали, что таковое вознаграждение следует выдавать лишь тем членам означенных комиссий, которые не состоят на государственной или общественной службе или, состоя на таковой, не получают связаннаго с государственной или муниципальной службой постояннаго содержания. Работа членов избирательных комиссий может не ограничиться, однако, только участием в заседаниях. В некоторых случаях на членов Комиссии может выпасть и другого рода задача, может быть возложено исполнение отдельных поручений: напр., дежурство в дни, когда не будет заседаний; непосредственный надзор за печатанием кандидатских списков и т.п. В таких случаях несомненно также необходимо установить соответственный размер вознаграждения. В отношении размера пожетоннаго вознаграждения комиссия исходила из установившейся в этом отношении практики других аналогичных учреждений.
По изложенным соображениям, в случае если Особое Совещание признало бы необходимым выдавать вознаграждение членам избирательных комиссий за счет казны, комиссия представляет на уважение
<<l.6>>
Особаго Совещания следующее постановление:
Члены избирательных комиссий, не состоящие на государственной или общественной службе или состоящие на таковой, но не получающие вознаграждение за каждое заседание комиссии, в котором они принимают участие, в следующих размерах: члены Всероссийской по делам о выборах комиссии и члены комиссий, находящихся в Петрограде и Москве - по 15 руб.; члены комиссий, находящихся в губернских городах, а равно в городах с населением свыше 50.000 жителей - по 10 руб., и члены всех прочих комиссий - по 5 руб.
Примечание. 1/Члены комиссий, исполняющие отдельныя поручения комиссии, получают посуточное вознаграждение в том же размере, в каком исчисляется для них пожетонное вознаграждение; 2/постановление сей статьи не распространяется на тех членов комиссии, которые являются таковыми в качестве представителей от различных групп избирателей, заявивших кандидатский список.
В случае, если Особое Совещание согласится с мнением тех членов Комиссии, которые полагали необходимым возложить расходы по вознаграждению членов избирательных комиссий на городския и земския общественныя управления, Комиссия представляет на уважение Особаго Совещания следующее постановление:
Губернския, уездныя и волостныя земския собрания и Городския Думы, по принадлежности, вознаграждают членов избирательных комиссий основного состава в том размере и в тех случаях, в каких это будет признано нужным Собраниями и Думами.
Комиссия коснулась далее вопроса о расходах, связанных с предоставлением и оборудованием помещений для надобностей всех избирательных комиссий /кроме Всероссийской/. Такого рода расходы, будучи сами по себе весьма незначительными, по мнению комиссии, должны быть всецело возложены на органы местнаго самоуправления, почти всегда располагающие необходимыми для указанных надобностей помещениями. В тех случаях, когда для надобностей
<<l.7>>
участковых избирательных комиссий потребуется произвести некоторыя работы по приспособлению помещения для выборов, например, устройство помещения, где избиратель мог бы вложить свой бюллетень в конверт,- там эти работы всего скорее и дешевле могут быть выполнены также волостными и городскими управами.
В виду того Комиссия постановила:
Расходы по предоставлению и приспособлению помещений для надобностей участковых, уездных, городских, окружных и столичных комиссий, равно как и по их отоплению и освещению - возложить на средства подлежащих городских и земских учреждений.
Предметом продолжительных суждений Комиссии был вопрос о привлечении к участию в расходах по печатанию кандидатских списков партий и групп, заявивших такие списки. Этот вопрос разсматривался комиссией не с точки зрения воспособления государственному казначейству в его расходах по выборам, а с точки зрения необходимости предупредить заявления кандидатских списков заведомо несерьезнаго характера, исходящих от лиц, которыя ставят своей целью внести дезорганизацию в выборное производство, разбить голоса избирателей, ввести в непроизводительные расходы государство, обязанное за свой счет заготовлять кандидатские списки по числу избирателей в округе, или оказать прямое влияние на выборы, вводя в состав окружных, уездных и особенно участковых избирательных комиссий под видом представителей от заявивших кандидатские списки групп и партий таких лиц, которыя склонны только шиканпровать и срывать выборы.
Мерою, предупреждающею или, во всяком случае, весьма существенно ограничивающею выборы от возможности появления такого рода списков, по мнению комиссии, явилось бы предварительное привлечение всех партий или групп, которыя заявили кандидатские списки, к участию в расходах по печатанию этих списков. Такого рода денежное обложение само по себе явилось бы достаточною гарантиею против всякаго рода недобросовестных попыток тех групп и партий, которые заведомо не имеют никаких шансов на получение достаточнаго количества голосов, а прибегают к появлению кандидатских списков с указанными выше целями.
В качестве естественнаго возражения против такой меры в общем
<<l.8>>
виде в комиссии указывалось, что тяжесть ея в одинаковой степени распространится не только на недобросовестныя партии и группы, но и на партии и группы, действующие вполне добросовестно.
Разделяя это возражение и не придавая экономии средств государственнаго казначейства решающаго значения, комиссия признала необходимым установить такой порядок денежнаго обложения групп и партий, заявивших кандидатские списки, которые менее всего был бы чувствителен для партий серьезных, выставивших своих кандидатов в члены Учредительнаго Собрания с серьезными и добросовестными намерениями.
В этих целях намечена была необходимость проектируемаго постановления: все партии и группы избирателей, заявляющия кандидатския списки, одновременно с тем представляют в Окружную по делам о выборах в Учредительное Собрание комиссию квитанцию о взносе в казначейство определенной суммы наличными деньгами или процентными бумагами; эта сумма по окончании выборов возвращается тем из партий и групп, чей кандидатский список получил не меньше определеннаго числа голосов.
Задумываясь над тем: 1/ каким способом определить размер вносимой при заявлении кандидатскаго списка партиями суммы и 2/ как определить минимальное количество голосов, которое дает партии, заявившей кандидатский список право на обратное получение внесенной суммы, - комиссия признала что как по первому, так и по второму из этих вопросов возможны два решения. Одно - это определение так сказать долевое, т.е. определение предварительно вносимой суммы, как известной доли общих расходов, необходимых на печатание списка, в отношении же минимальнаго количества голосов - определение его, как известной доли общаго числа поданных голосов. Другое решение -это определение как вносимой суммы, так и минимума голосов в виде точно установленнаго числа рублей и голосов.
И то и другое решение подверглись обсуждению комиссии. В отношении предварительно вносимой париями суммы денег Комиссия остановилась на решении вопроса в абсолютной форме, т.е. на установлении этой суммы в определенно выраженной цифре, ибо исчисление долевого участия не всегда возможно за отсутствием в момент
<<l.9>>
заявления кандидатских списков данных о расходах, которые необходимы на печатание списка. Самую цифру Комиссия фиксировала в размере 1.000 рублей. Внесение такой суммы, по мнению Комиссии, не может быть обременительным для партии или группы, принявшей деятельное участие в предвыборной борьбе, ибо это участие вообще предполагает наличность довольно значительных сумм на расходы агитационнаго характера, тем более, что этот взнос почти для всех парий и групп будет иметь лишь временный характер, так как все мало-мальски серьезныя партии и группы получат внесенныя суммы обратно.
Что же касается определения того минимума, который дает право на обратное получение внесенной суммы денег, то в этом отношении комиссия пошла другим путем к решению этого вопроса. Комиссия встала на путь признания долевого принципа /т.е установила этот минимум в виде определенной доли к общему числу поданных в избирательном округе голосов. Принятие противоположнаго решения, т.е установление постояннаго минимума в определенной цифре было бы затруднительно в виду колебания в числе избирателей по различным округам и в виду различнаго отношения населения к выборам. Определенно установленный минимум для одних округов был бы слишком высок, для других, наоборот, слишком низок. По вопросу о самом размере указанной доли Комиссия не пришла к определенному решению, предоставив решение этого, в конце концов, второстепеннаго вопроса Общему Собранию Особаго Совещания, и, наметив эту долю в 1/1000 общаго числа всех полученных голосов, по предположению одних членов комиссии, и в 1/500 общаго числа поданных голосов, по предположению других членов комиссии.
В виду изложеннаго Комиссия полагала бы по настоящему вопросу принять постановление о т ом, что партии и группы избирателей, заявившия кандидатские списки, одновременно с заявлением вносят тысячу рублей наличными деньгами или процентно бумагами, которыя возвращаются тем партиям и группам, чей список получил не менее 1/1000/ или 1/500/ общаго количества поданных в избирательном округе голосов.
В Комиссии возник также вопрос о вознаграждении избирателей
<<l.10>>
За потерю времени, связанную с подачей избирательнаго бюллетня и о возмещении расходов по продовольствию или путевым издержкам, связанным с осуществлением своих избирательных прав. Означенный вопрос разрешен Комиссией в отрицательном смысле в виду того, что избрание в представительныя учреждения есть субъективное бубличное право, а не обязанность, и все расходы граждан, связанные с осуществлением этого права, не могут быть им возмещаемы, как бы государство ни было заинтересовано в возможно широком использовании гражданами этого их права. Вместе с тем Комиссия полагала целесообразным, во избежание возможных по бытовым условиям русской жизни недоразумений специально оговорить этот пункт в Положении, по примеру ст.25Вюртембергскаго закона 16 Июля 1906 г., и установить, что избирателям не производится вознаграждения ни за потерю времени, ни в возмещение расходов по продовольствию или на путевыя издержки.
Наконец, попутно с обсуждением вопроса о вознаграждении членов избирательных комиссий, в Комиссии возник вопрос о мерах, обезпечивающих возможную скорость разъездов членов избирательных комиссий, особенно на окраинах, по делам, сопряженным с выборами в Учредительное Собрание. В виду необходимости для членов окраинных избирательных комиссий, в связи с короткими сроками избирательной процедуры, в спешных разъездах, и в виду существующих на окраинах различных, в смысле скорости порядков передвижения даже для должностных лиц, в зависимости от того, по какой «надобности» или по чьему «повелению» должностное лицо следует, - Комиссия признала желательным обезпечить для членов окраинных комиссий возможную скорость передвижения. Полагая, однако, что разрешение этого вопроса не лежит в пределах ея компетенции, Комиссия признает необходимость обратить на этот вопрос внимание будущей Всероссийской по делам о выборах в Учредительное Собрание Комиссии.
В виду того, что некоторыя положения не были приняты в Комиссии большинством голосов ея членов, на разсмотрение Общаго Собрания Особаго Совещания ею представляется свод принятых постановлений в двух редакциях.
<<l.11>>
Свод постановлений, выработанных Комиссиею об издержках по выборам в Учредительное Собрание.
Первая редакция.
1. Избирателям не производится вознаграждение ни за потерю времени, ни в возмещение расходов по продовольствию или на путевые издержки.
2/ Расходы по составлению избирательных списков относятся на средства подлежащих городских и земских учреждений, с последующим возмещением 50% этих расходов из средств Государственнаго Казначейства.
3/ Расходы по вознаграждению членов участковых избирательных Комиссий и членов уездных и городских окружных и столичных по делам о выборах Комиссий производятся из средств Государственнаго Казначейства.
4. Члены избирательных Комиссий, не состоящие на Государственной или общественной службе или состоящие на таковой, но не получающие по сей службе постояннаго содержания, получают вознаграждение за каждое заседание Комиссии, в котором они примут участие, в следующих размерах:
Члены Всероссийской по делам о выборах Комиссии и Члены Комиссий, находящихся в Петрограде и Москве-по 15 рублей; члены Комиссий, находящихся в губернских городах, а равно в городах с населением свыше 50.000 жителей-по 10 рублей и члены прочих Комиссий - по 5 рублей.
Примечание:1/ Члены Комиссий, исполняющие отдельныя поручения Комиссии, получают посуточное вознаграждение в том же размере, в каком исчисляется для них вознаграждение за участие в заседании; 2/постановление этой статьи не распространяется на тех членов Комиссии, которые являются таковыми в качестве представителей от различных групп избирателей, заявивших кандидатский список.
<<l.12>>
5.Расходы на вознаграждение членов Всероссийской по делам о выборах в Учредительное Собрание Комиссии относятся на средства Государственнаго Казначейства.
6. Расходы на делопроизводство уездных, городских, окружных и столичных по делам о выборах в Учредительное Собрание Комиссий относятся на средства Государственнаго Казначейства.
7. Расходы на делопроизводство Всероссийской по делам о выборах в Учредительное Собрание Комиссии относятся на средства Государственнаго Казначейства.
8.Партия и группы избирателей, заявившия кандидатские списки, одновременно с заявлением вносят 1000 руб. наличными деньгами или процентными бумагами, которые возвращаются тем партиям и группам, чей список получил не менее 1/1000/или 1/500 общаго количества поданных в избирательном округе голосов.
<<l.13>>
Свод постановлений, выработанных Комиссиею об издержках по выборам в Учредительное Собрание.
Вторая редакция.
1. Избирателям не производится вознаграждение ни за потерю времени, нив возмещение расходов по продовольствию или на путевыя издержки.
2. Расходы по составлению избирательных списков относятся на средства подлежащих городских и земских учреждений с последующим вознаграждением 50% этих расходов из средств Государственнаго Казначейства.
3. Расходы по вознаграждению членов участковых избирательных комиссий и членов уездных, городских, окружных и столичных по делам о выборах Комиссий относятся на средства подлежащих городских и земских учреждений.
4. Губернския, уездныя и волостныя земския Собрания и Городския Думы, по принадлежности, вознаграждают членов избирательных Комиссий основного состава в том размере и в тех случаях, в каких это будет признано нужным Собраниями и Думами.
5. Расходы на вознаграждение членов Всероссийской по делам о выборах в Учредительное Собрание Комиссии относятся на средства Государственнаго Казначейства.
6. Расходы на делопроизводство уездных, городских, окружных и столичных по делам о выборах в Учредительное Собрание Комиссий относятся на средства подлежащих городских и земских учреждений, с последующим возмещением этих расходов из средств Государственнаго Казначейства.
7. Расходы на делопроизводство Всероссийской по делам о выборах в Учредительное Собрание Комиссии относятся на средства Государственнаго Казначейства.
8. Партии и группы избирателей, заявившия кандидатские списки, одновременно с заявлением вносят 1000 рублей наличными деньгами или процентными бумагами, которые возвращаются тем партиям и группам, чей список получил 1/1000/или 1/500 общаго количества поданных в избирательные округа голосов.